中国通史·小记·中国省制·郡县制(三)

郡国制：汉朝

西汉初年，在地方上继承秦朝的郡县制，同时又分封同姓诸侯国，郡国两制并行。

汉景帝时改名太守。新莽时曾改为“大尹”或“连率”。东汉时仍称太守。太守之秩为二千石或比二千石的 。有的大郡太守为中二千石。

太守的职责是掌管一郡的民政和军事。但西汉时郡的军事平时似主要由郡尉主管。太守常要“行县”。以省察各县令﹑长的治状。春天到各县去“行春”。以劝课农桑。太守掌握着一郡的司法权。对民事﹑刑事案件都可作出最后的判决。贡士进贤。即按中央的要求向上推举各种人才。也是太守的一项重要任务。汉代谓之察举。西汉时。每年秋天。太守主持“都试”以讲武。皇帝向太守颁发发兵用的铜虎符。郡中若发生武装暴动。太守要率兵前往镇压。边郡太守还须率领官属、军队与来犯之敌交锋作战。由于郡守要兼领武事。故当时人常以“郡将”称之。

郡之长官，除太守外，秦置监、尉。西汉置尉而不置监。景帝时改尉为都尉。都尉的职务是典武职甲卒。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属。在郡中和太守并重。有时可代太守行事。汉武帝时曾一度命令东郡不置守。使都尉吾丘寿王主一郡之政。西汉时沿边诸郡。还增设部都尉数人。东汉初年。除边郡外。皆不设都尉。不过后来有的内郡也仍有设者。

太守属官有丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾史。丞为太守之助手。五官掾则有太守“股肱”之称。主簿管文书。督邮主要职责是监察各县。西汉时一郡似乎置督邮两名。如河东郡分南北两部。每部设督邮一名。东汉时一郡所置督邮增多到三名或四五名。多数郡是三名。督邮除督察县令、长外。还管制地方的奸猾豪强。成为守相之耳目。郡设置分管具体事务的部门曰曹。郡曹有十几种之多。其中如功曹是专管官吏的选署、升黜。户曹、集曹管户籍及征集租谷等事。金曹管钱币及盐铁生产。仓曹管仓廪、积贮。辞曹、决曹管狱讼。贼曹管武备和治安。每曹皆置掾、史主其事。但也有不置曹而设掾者。如设文学掾主管学官。设市掾管理市场交易。设都水掾、道桥掾以主管水利兴修和造桥筑路。掾、史主秩为百石。在掾史之下还有书佐、循行、干等小吏。

县之长官为令、长。新莽时曾将令、长改名为“宰”。《汉书》说县满万户者。其长官称令。不满者称长。实际上汉代县官称令或称长。有时也与其县之重要与否有关。不单是决定于民户的多少。令的秩为六百石到千石。长的秩为三百石到五百石。

令、长的职责是掌管一县的治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞一名。以主文书、仓库和监狱。又设尉一名。专管武事。大县则设左尉、右尉各一人。丞、尉之秩为二百石到四百石。又设廷掾以监乡。县也设置十几个曹的掾、史。以分掌县内的许多具体事务。

汉代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。而守、令以下的掾属则归守、令辟除。故汉人又称郡县掾、史为门下掾史。除三辅和边郡外。多任用当地人为吏。

乡设三老以掌教化。设啬夫以听讼和收赋税。设游徼以禁盗贼。亭有亭长。里有里典或里魁﹑里正。

郡县制确立后。中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。秦汉之制。郡守于每年秋冬向中央上计。县也同样要上集簿于郡。中央或郡即在这时各对其下属进行考核。根据他们的治状而定殿最。守、令有功者可受奖赏或升迁。有过者轻则贬秩。重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡。郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其它官吏。由于自上而下的层层督课。使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层。保证了政令的划一性。为后来两千年的地方行政体制奠定了坚固的基础。

东汉末年。原监察区性质的州转变为郡以上的行政区。地方行政制度始成州郡县三级。