中国通史·小记·中国省制·郡县制(二)

秦汉时期

秦代

秦始皇统一天下之前，县大于郡，千里百县，县有四郡。秦始皇统一天下后，曾出现过应否置郡的争论。当时不少大臣，特别是李斯的上司王绾，认为原楚国、燕国、齐国等地的领土都远离秦国，主张实行分封，授各地贵族予世袭的诸侯名份，惟身为廷尉的李斯认为分封制是周朝诸侯混战的根源，他大胆地反驳道，周制订的这个政策已经证明是一个政治灾难。周王室的亲戚一旦取得了他们的土地，立刻互相疏远和进行战争，而天子则无力阻止他们，所以结论是“置诸侯不便”。他力排众议建议实行郡县制，并得到秦始皇的采纳。

在郡县制下，共设三十六郡，每郡有守（相当于省长）、尉（相当于防区司令）和监（相当于监察专员）各一。郡下辖县；郡（守）与县（令），由皇帝直接任命。秦代至此成为为中国历史上最早在全境推行“郡县制”的朝代。至汉代仍承袭这个制度，形成州郡县三级行政管理，自此成为日后各朝地方政制的基础，直到唐朝，才被道路制所取代。

秦制满万户以上的县设县令，不满万户的县设县长，是为一县之首。县令下设丞、尉。县尉负责一县的军事和治安。由于秦王朝政权具有军事专制的特点，所以县尉的任务特别繁重，举凡一切军事、治安、征发徭役、管理士卒等事，均要由县尉主持完成，稍有差错就要受到严厉制裁。由于县尉任务繁重，所以每一个县的县尉不止一人，可能有二至四个县尉。

商鞅变法时，废分封，行县制。秦统一后，秦始皇采纳李斯的建议，决定在全国范围废除分封制，以郡县制作为中央控制地方的制度。

郡，是中央政府以下最高一级地方行政机构。秦始皇统一六国后，国土空前广袤，分天下为三十六郡。“郡”设郡守、郡尉、监御史等职官，分掌行政、兵事、监察职责。郡守是郡的最高行政长官，对上承受中央命令，对下督责所属各县。设置于少数民族聚居地的同级地方行政机构成为“道”。县级一下有“乡”、“里”两级地方基层行政机构。此外，还有负责地方治安并兼管公文传递的“亭”。

县，是郡的下级行政机构。县的长官称县令，由朝廷任命，主要任务是治理民众，管理政财、司法、狱讼和兵役。郡守通过每年的考核和平时的检查，对县令的工作进行考察。

秦朝这套从中央到地方的统治机构，管制有明确的职责分工，既相互配合，又彼此牵制，统治机构的最高统治权掌握在皇帝一人手中，确保了封建地主专制统治。这套金字塔般统治机构的建立，标志着封建专制主义中央集权制度进一步强化。

郡县制与西周分封制相比较，最主要的差别在于形成了中央垂直管理地方的形式。西汉王朝继续推行郡县制。汉初曾分封诸侯王而形成“郡”、“国”并存的局面，后逐步消除与中央抗衡的地方割据势力，使“大一统”政体更为巩固。

秦统一后郡县制遂遍行于全国，汉继秦制，比秦更为严整。司马迁说秦始皇分天下为36郡，《晋书》以为统一后又有所增设，可达40郡之多。汉时不断增立新郡，东汉顺帝时全国共有105郡国。国指诸侯王国，武帝以后，国的地位相当于郡。一郡所统之县，一般约为20县上下，一郡总人口数以20万左右者居多，多者也可逾百万。汉代一县，其面积大约为方百里。汉代列侯所食之县曰侯国，皇后、公主所食之县曰邑，有少数族居住之县曰道。县之下置有乡、亭、里。里是民户聚集之处，犹如后世之村落。

秦称郡之长官为守 ，汉景帝时改名太守。西汉时郡的军事平时似主要由郡尉主管。由于郡守要兼领武事，故当时人常以“郡将”称之。郡之长官，除太守外，秦置监、尉。西汉置尉而不置监。景帝时改尉为都尉。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属，在郡中和太守并重，有时可代太守行事。县之长官为令、长。新莽时曾将令、长改名为“宰”。《汉书》说县满万户者，其长官称令，不满者称长。令、长的职责是掌管一县的治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞一名，以主文书、仓库和监狱。 又设尉，专管武事，大县则设左尉 、右尉各一人。汉代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。

秦统一后郡县制遂遍行于全国，司马迁说秦始皇分天下为三十六郡。《晋书》以为统一后又有所增设。可达四十郡之多。王国维等又以为有四十几郡（见秦朝行政区划）。究竟多少郡。尚难确定。郡以下的一级行政机构是县或道。内地均设县，只有边地少数民族才设道。道和县是平行的，道、县均是郡下一级的行政组织，其官制大约也略同。西汉时不断增立新郡（见西汉行政区划）。据平帝元始年间的记载。全国共有一百零三郡国（见西汉郡国）。到东汉时（见东汉行政区划），据东汉顺帝时的记载。全国当时共有一百零五郡国（见东汉郡国）。国指诸侯王国。武帝以后。国的地位相当于郡。秦在京师地区设内史以统县。西汉初因之。武帝时乃份内史之地为京兆﹑左冯翊﹑右扶风。或称为“三辅”。实则为三郡。东汉在都城所在的洛阳地区设河南尹。也相当于一个郡太守。一郡所统之县。多少不等。一般约为二十县上下。属县最多之郡当推西汉的琅邪郡。有属县五十一；最少者为玄菟郡。仅辖三县。一郡总人口数以二十万左右者居多。多者也可逾百万。两汉百万人口以上的郡有十几个。其中最多者为西汉的汝南郡。达二百五十九万人；少者不过几万。甚至象东汉时的朔方郡。仅七千多人。

汉代一县。其面积大约为方百里。人口稠密之地。不足方百里者也可成县；而人口稀少之地。一县或远超过方百里。汉代列侯所食之县曰侯国。皇后﹑公主所食之县曰邑。据西汉平帝时的统计。当时全国县、邑、道、侯国。总数为一千五百八十七；东汉顺帝时的记载。总数为一千一百八十。县之下置有乡、亭、里。平帝时全国共有六千六百二十二乡。二万九千六百三十五亭。由此推测。每县下面大约有九乡和十几亭。里是民户聚集之处。犹如后世之村落。