第三章 地方分权：废行省、设三司的制度逻辑与内在困境

上一章咱们聊了中央层面的废相，把延续一千五百多年的丞相制度给废除了。这一章，咱们聊地方层面的改革——废行省、设三司。和中央废相一样，地方上也进行了一场大刀阔斧的分权改革。而且，地方改革的时间比中央废相还要早四年。洪武九年，也就是1376年，朱元璋就下令废除行中书省，把地方权力一分为三。

为什么地方改革比中央改革还早？地方上的分权改革，到底是怎么设计的？三司分权的高明之处在哪里？又有什么解决不了的困境？这一章，咱们就来好好聊聊。

一、元代行省制度：创新与弊端并存

要聊明代的地方制度，得先从元代的行省制度说起。因为明代的地方制度，就是在元代行省制度的基础上改造过来的。

行省制度，是元代对中国地方行政制度的一大创新。什么叫行省呢？就是“行中书省”的简称，意思是“中书省的派出机构”。元代中央设中书省，管全国政务；地方设行中书省，代表中书省管理地方。元代一共设了十个行省，比如岭北行省、辽阳行省、河南江北行省、陕西行省、四川行省、甘肃行省、云南行省、江浙行省、江西行省、湖广行省。另外，今天的河北、山东、山西一带，由中书省直接管辖，叫“腹里”。

行省制度的创新之处在哪里呢？我觉得主要有三点。

第一，它第一次把“省”作为地方最高行政区划确立下来。在元代之前，地方最高行政区划叫过“州”、叫过“道”、叫过“路”，但从来没有叫过“省”。元代创立行省制度之后，“省”就成了地方最高行政区划的名称，一直沿用到今天。我们现在说的“山东省”“河南省”，这个“省”字，就是从元代行省制度来的。

第二，它加强了中央对地方的控制。行省是中央的派出机构，代表中央管理地方，行省长官由中央任命，对中央负责。这就大大加强了中央对地方的控制，有利于维护国家统一。

第三，它适应了元代辽阔疆域的管理需要。元代是中国历史上疆域最辽阔的朝代之一，需要一套高效的地方行政体系来管理这么大的国家。行省制度把全国划分为十个大的行政区，每个行省管理一大片区域，行政效率比较高。

但是，元代行省制度也有严重的弊端。最大的弊端就是行省长官权力太大，容易形成地方割据。

元代的行省长官叫丞相或者平章政事，总揽一省的民政、财政、军事、司法大权，什么都管。一个行省的长官，手里有行政权、有财权、有军权、有司法权，这不就是一个小朝廷吗？中央强势的时候，行省长官还听话；中央一旦衰弱，行省长官就容易拥兵自重、割据一方。

元末乱世就是最好的例子。元朝末年，中央政府衰弱，各行省长官纷纷拥兵自重，割据一方，互相攻伐。比如，察罕帖木儿、李思齐这些人，都是以行省为基地，发展自己的势力。朱元璋自己，也是在元末地方割据的乱世中崛起的。他太清楚地方权力过大的危害了。

所以，朱元璋建立明朝之后，对元代行省制度的弊端有着切肤之痛。他必须改革地方制度，防止地方权力过大、形成割据。

二、废行省、设三司：把地方权力一分为三

洪武九年，也就是1376年，朱元璋下令废除行中书省，把原来行省的权力一分为三，分别设立三个机构：承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，合称“三司”。

这三个机构，分别管什么呢？咱们一个一个聊。

第一个，承宣布政使司，简称布政司，长官叫布政使。

布政使是干什么的？从名字就能看出来，“承宣布政”，就是承接皇帝的命令，宣布政令，推行政策。布政使的核心职权是管一省的民政和财政。具体来说，包括：

传达中央的政令和德意，把中央的政策推行到地方；管理一省的户口、土地、赋税、徭役；管理一省的仓储、水利、道路等民政事务；负责府州县官员的考核、任免的初步审核（最终决定权在中央吏部）；统筹一省的财政收支，负责赋税的征收和上解。

简单来说，布政使就是一省的“省长”，管民政和财政。但要注意，他只是“三巨头”之一，不是独揽大权的省长。

第二个，提刑按察使司，简称按察司，长官叫按察使。

按察使是干什么的？“提刑按察”，就是提点刑狱、按察百官。按察使的核心职权是管一省的司法和监察。具体来说，包括：

审理一省的刑事案件，复核府州县的判决；监察一省的官员，弹劾违法失职的官吏；维护地方的社会治安，缉捕盗贼；倡导儒家伦理，旌表节义，教化百姓。

简单来说，按察使就是一省的“高级法院院长兼监察委员会主任”，管司法和监察。他和布政使是平级的，互不统属，都直接对中央负责。

第三个，都指挥使司，简称都司，长官叫都指挥使。

都指挥使是干什么的？“都指挥使”，就是最高指挥官。都指挥使的核心职权是管一省的军事。具体来说，包括：

管理一省的军户户籍；督率卫所军队进行日常训练；安排军队的驻防部署；管理卫所的屯田事务；维护地方的军事安全。

简单来说，都指挥使就是一省的“省军区司令”，管军事。但要特别注意，明代的都指挥使只有统兵权和训练权，没有调兵权。军队的调遣需要经过中央兵部的批准，由皇帝颁发“虎符”才能调兵。这就是“统兵权与调兵权分离”的制度设计，目的是防止地方军事长官拥兵自重。

你看，三司的分工是不是很明确？布政使管民政财政，按察使管司法监察，都指挥使管军事。三个机构互不统属，各自直接对中央负责：布政使对中央的户部、吏部负责，按察使对中央的都察院、刑部负责，都指挥使对中央的五军都督府、兵部负责。

这个设计，和中央废相、六部直接对皇帝负责的思路是一模一样的——都是把集中的权力拆开，让不同的机构互相制衡，防止任何一个人、一个机构独揽大权。

那么，明代全国设了多少个布政使司呢？最初是十三个，后来有所调整，最终稳定为十三个：山东、山西、河南、陕西、四川、江西、湖广、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州。另外，南京（南直隶）和北京（北直隶）由中央直接管辖，不设布政使司。这十三个布政使司，加上两个直隶，就是明代地方行政区划的基本格局。

这里要特别说明一点：虽然明代废除了“行省”这个名称，改成了“布政使司”，但人们在日常用语中，还是习惯把一个布政使司的辖区叫做“省”。比如，浙江布政使司，大家还是叫“浙江省”。所以，“省”这个名称，实际上一直沿用下来了。

三、三司分权的高明之处

聊完了三司的设置，咱们来评价一下这套制度。三司分权的设计，到底高明在哪里？

我觉得，主要有以下几个方面。

第一，有效地防止了地方割据。 这是最直接的效果。原来的行省长官，军政财司法大权一把抓，容易形成割据。现在好了，权力拆成三份，三个机构互相制衡，任何一个机构都无法独揽地方大权。布政使想搞割据，手里没有军权；都指挥使想搞割据，手里没有财权和行政权；按察使想搞割据，手里既没有军权也没有财权。三个机构互相牵制，谁也搞不了割据。有明一代，地方上确实没有出现过像元末那样的行省割据局面，这和三司分权的设计是分不开的。

第二，加强了中央对地方的垂直控制。 三司各自直接对中央的不同部门负责，这就形成了“条条管理”的模式。中央通过户部、吏部控制布政使，通过都察院、刑部控制按察使，通过五军都督府、兵部控制都指挥使。三个“条条”从上到下，把地方牢牢地控制在中央手里。地方上任何一个机构想要“阳奉阴违”，都很难，因为它的上级在中央，中央可以直接问责。

第三，司法和监察独立于行政，有利于整肃地方吏治。 在原来的行省制度下，行政长官兼管司法和监察，自己监督自己，等于没有监督。现在好了，按察使独立于布政使，专门管司法和监察，可以直接弹劾布政使和其他地方官员。这就形成了对地方行政权力的有效监督，有利于整肃吏治、防止腐败。

第四，军事独立于行政，有利于防止武将专权。 原来的行省长官兼管军事，容易形成“军阀”。现在好了，都指挥使独立于布政使，专门管军事，但又没有调兵权。行政和军事分开，统兵权和调兵权分开，这就有效地防止了地方武将专权、拥兵自重。

你看，三司分权的设计，是不是非常精密？每一个环节都体现了朱元璋“防弊”的思路——处处分权，层层制衡，把所有可能导致地方割据、武将专权、官吏腐败的漏洞都堵死了。从“防弊”的角度来说，这套设计是非常成功的。

四、三司分权的内在困境

但是，任何制度都不是完美的。三司分权的设计，在“防弊”上很成功，但也带来了新的问题。这些问题，随着时间的推移，会越来越严重，最终迫使明王朝不得不进行新的制度调整。

三司分权的内在困境，主要有以下几个方面。

第一个困境：缺乏统一的地方最高长官，行政协调困难。

这是最突出的问题。三司互不统属，各自直接对中央负责，地方上没有一个统一的最高长官来协调三司的工作。遇到需要多部门协作的事情，比如赈灾、平叛、大型工程，三司之间需要反复协商、互相扯皮，很难迅速形成统一的决策和行动。

举个例子，某地发生了灾荒，需要赈灾。赈灾需要布政使出钱出粮，需要按察使监督赈灾过程、防止官员贪污，需要都指挥使派兵维持秩序、防止民变。这三件事，分别归三个机构管，三个机构之间需要协调。可问题是，三个机构平级，谁也指挥不了谁。布政使说我已经拨了粮，按察使说我正在监督，都指挥使说我已经派了兵，可实际效果怎么样？没有人统一负责，出了问题也不知道该追究谁的责任。

这种“群龙无首”的局面，在面对常规政务的时候，还能勉强维持，慢慢磨总能磨过去。可一旦遇到突发危机，比如大规模民变、外敌入侵、严重灾荒，需要快速决策、统一行动的时候，这套体制就容易掉链子。决策慢、协调难、责任不清，往往会错失良机，把小事拖成大事。

第二个困境：三司之间权责交叉，容易推诿扯皮。

虽然制度上对三司的职权进行了划分，但在实际运行中，很多政务的权责边界并不清晰，存在大量交叉重叠的领域。

比如，地方治安问题，既涉及按察使的司法监察权，也涉及都指挥使的军事权，还涉及布政使的民政权。再比如，地方赋税问题，既涉及布政使的财政权，也涉及按察使的监察权（监督赋税征收中的腐败），还涉及都指挥使的屯田权。

这些权责交叉的领域，往往成为推诿扯皮的重灾区。有利可图的事情，三司争相插手，都想分一杯羹；无利可图或者需要承担责任的事情，三司互相推诿，都不想管。这种推诿扯皮，严重影响了地方行政的效率。

第三个困境：三司之间容易产生矛盾和冲突，影响地方治理。

三司之间不仅有协作的问题，还有矛盾和冲突的问题。

布政使作为一省的最高民政长官，往往希望扩大自己的权力，对按察使的监察和都指挥使的军事干预感到不满。按察使作为“风宪之臣”，以监察百官为职责，往往对布政使和都指挥使的违法行为进行严厉弹劾，容易引发三司之间的对立。都指挥使作为军事长官，往往希望保持军事系统的独立性，对布政使的财政制约和按察使的监察干预感到不满。

当三司长官个人性格强势、或者利益冲突激烈的时候，这些矛盾就会公开化，甚至闹到中央，严重影响地方治理。比如，有的布政使和按察使互相弹劾，闹得不可开交，中央不得不派人来调解。这种内耗，大大降低了地方行政的效率。

第四个困境：三司分权导致地方治理能力碎片化，难以应对复杂的地方事务。

随着社会经济的发展，地方事务越来越复杂，需要一个强有力的地方政府来统筹处理。可是，三司分权的体制，把地方治理能力切成了碎片，每个机构只管自己那一摊，缺乏全局视野和统筹能力。

比如，地方上要兴修水利，需要勘察地形、筹集资金、征发民夫、监督工程、维护设施，这涉及民政、财政、司法、军事多个方面。在三司分权的体制下，没有一个机构能够统筹全局，只能由三司协商办理，效率低下，效果也不好。

再比如，地方上要处理一个大规模的民变，需要军事镇压、政治安抚、财政救济、司法审判多管齐下。这也涉及三司的职权，需要统一指挥、协同作战。可在三司分权的体制下，没有一个统一的指挥官，各管各的，很容易出现“军事上打赢了，政治上没跟上”或者“财政上没钱，军事上打不下去”的问题。

这些困境，在洪武、永乐时期，因为中央强势、地方事务相对简单，还不突出。可到了明中期以后，随着社会经济的发展、土地兼并的加剧、流民问题的出现、边患的日益严重，地方事务越来越复杂，三司分权的困境就越来越突出了。

为了解决这些困境，明王朝从宣德年间开始，逐步派遣中央官员以“巡抚”“总督”的名义前往地方，协调三司的工作，处理地方的重大事务。这些中央派遣的官员，最初只是临时差遣，事毕即还，但随着时间的推移，逐渐常态化、制度化，成为事实上的地方最高长官。督抚制度的兴起，本质上就是对三司分权体制的一种修正——在不改变三司法定地位的前提下，通过中央派遣官员的方式，为地方提供一个统一的协调者和决策者。

督抚制度的详细内容，咱们在第三卷再专门聊。这里先点到为止，让大家知道：三司分权的困境，最终催生了督抚制度，这是明代地方行政制度演变的一条重要线索。

五、府州县：基层行政体系的搭建

聊完了省级的三司，咱们再往下聊，看看府、州、县这三级基层行政体系是怎么搭建的。

明代的地方行政层级，省以下是府，府以下是州和县。州分为两种：一种是直隶州，直接隶属于布政司，地位和府相同；另一种是属州（也叫散州），隶属于府，地位和县相同。所以，明代的地方行政层级，大体上是“省—府—县”三级制，州是一种特殊的层级，有的相当于府，有的相当于县。

咱们先聊府。

府是省以下的最高行政层级，长官叫知府，正四品。知府的职责，用《明史·职官志》的话说，是“掌一府之政，宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓”。翻译过来就是：总管一府的政务，推行教化，审理案件，平均赋役，教养百姓。

具体来说，知府的职权包括：

传达中央和省级的政令，推行到所属州县；

管理一府的民政、财政、司法、教化等事务；

监督所属州县的官员，考核他们的政绩；

审理一府的重大案件，复核州县的判决；

统筹一府的赋税征收和徭役佥派；

兴办教育，推行教化，维护地方的社会秩序。

知府下面，还有同知（正五品）、通判（正六品）、推官（正七品）等属官，分别协助知府管理不同的事务。同知和通判分管粮储、屯田、清军、管河、治农等事务；推官专门管司法，审理案件。府的属官还有经历司、照磨所、司狱司等机构，分别管文书、审计、监狱等具体事务。

再聊州。

州的长官叫知州，从五品。直隶州的知州，地位和知府相同，直接隶属于布政司，下面可以辖县；属州的知州，地位和知县相同，隶属于府，下面一般不辖县。知州的职责和知府、知县类似，都是总管一州的政务，只是管辖范围和官阶有所不同。

最后聊县。

县是明代最基层的行政单位，长官叫知县，正七品。知县的职责，用《明史·职官志》的话说，是“掌一县之政。凡赋役，岁会实征，十年造黄册，以丁产为差。凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉”。

这段话说得很详细，咱们翻译一下：知县总管一县的政务。凡是赋役，每年要核算实际征收，每十年造一次黄册，按人口和产业的差别来分配。凡是养老、祭祀、举荐人才、宣读法律、表彰好人、救济穷人、稽查保甲、严捕盗贼、审理案件，知县都要亲自负责，勤勉谨慎地处理。

你看，知县的职责是不是非常繁杂？民政、财政、司法、治安、教化、祭祀，什么都管。一个县，少则几万人，多则几十万人，这么多事情，都压在知县一个人身上。所以，知县虽然官阶只有七品，是明代官僚体系里最基层的“亲民官”，但实际上是整个国家治理的基石。明代有“州县乃天下之治”的说法，意思是说，州县治理得好不好，直接关系到天下的治乱。这个说法是非常有道理的。

知县下面，还有县丞（正八品）、主簿（正九品）、典史（未入流）等属官。县丞和主簿协助知县管理粮马、巡捕等事务；典史管文书收发，县丞和主簿空缺的时候，典史可以代行职权。

但是，这里有一个非常重要的问题：一个县的正式官员，通常只有知县、县丞、主簿、典史这么三四个人。可这三四个人，要管理几万甚至几十万人口，要处理赋税、司法、治安、教化等繁杂的事务，怎么管得过来？

答案是：依靠大量的吏员和衙役。

明代州县的吏员，包括书吏、典吏、攒典等，负责文书起草、账目管理、档案保存等具体的文字工作。衙役包括皂隶、快手、民壮、禁卒等，负责站堂、行刑、缉捕、看守监狱、维持秩序等体力工作。一个县的吏员和衙役，少则几十人，多则上百人，有的大县甚至有几百人。

这些吏员和衙役，虽然地位卑微、俸禄微薄（有的甚至没有俸禄，靠“陋规”生活），但他们掌握着具体的行政操作权。赋税怎么收、案件怎么审、公文怎么写、差役怎么派，这些具体的事情，都是通过吏役来执行的。知县作为正官，虽然名义上总管一切，但实际上很多具体事务都要依赖吏役。

这就带来了一个严重的问题：吏役膨胀和擅权。 很多吏役利用自己掌握的具体操作权，敲诈勒索、贪污腐败、欺压百姓。有的吏役甚至架空知县，把持县政，成为地方上的“土皇帝”。明代中后期，吏役问题越来越严重，成为地方治理的一大顽疾。

除了吏役，还有一个重要的力量影响着基层治理，那就是乡绅。

什么叫乡绅呢？就是退休的官员、科举及第但还没做官的士人、地方上的豪强地主。这些人在地方上有声望、有人脉、有经济实力，虽然没有官职，但能够对地方行政产生巨大的影响力。他们可以向知县施加压力，干预赋税征收、司法审判、公共工程等事务；他们也可以利用自己的特权（比如优免徭役）来逃避、案件怎么审、公文怎么写、差役怎么派，这些具体的事情，都是通过吏役来执行的。知县作为正官，虽然名义上总管一切，但实际上很多具体事务都要依赖吏役。

这就带来了一个严重的问题：吏役膨胀和擅权。 很多吏役利用自己掌握的具体操作权，敲诈勒索、贪污腐败、欺压百姓。有的吏役甚至架空知县，把持县政，成为地方上的“土皇帝”。明代中后期，吏役问题越来越严重，成为地方治理的一大顽疾。

除了吏役，还有一个重要的力量影响着基层治理，那就是乡绅。

什么叫乡绅呢？就是退休的官员、科举及第但还没做官的士人、地方上的豪强地主。这些人在地方上有声望、有人脉、有经济实力，虽然没有官职，但能够对地方行政产生巨大的影响力。他们可以向知县施加压力，干预赋税征收、司法审判、公共工程等事务；他们也可以利用自己的特权（比如优免徭役）来逃避国家的赋役负担

乡绅的崛起，是明代中后期基层治理的一个重要特征。国家权力名义上延伸到县，但实际上，县以下的大量事务，是由乡绅和宗族来处理的。国家权力和乡绅势力之间，既有合作，也有博弈。这种复杂的关系，深刻地影响了明代基层治理的面貌。

好了，府州县的基层行政体系咱们就聊到这儿。总结一下：明代的地方行政，从省到府到县，形成了一套完整的层级体系。省级实行三司分权，府县级实行正官负责制。这套体系，在“防弊”上很成功，有效地防止了地方割据和武将专权，但也带来了行政协调困难、吏役膨胀、乡绅崛起等问题。这些问题，将在后面的章节中继续展开。

下一章，咱们聊明代的监察、法律和军事制度。这三项制度，和废相、三司分权一样，都是洪武政体的重要组成部分，都体现了朱元璋“分权制衡、防微杜渐”的制度设计理念。咱们下一章再见。